Evropská měnová unie – jako zřetelně politický, a proto nikoli čistě ekonomický projekt – se v současnosti stala jedním z dominantních politických cílů evropského integračního procesu a ještě dlouho jím bude. Je sice více politickým cílem politiků než politickým cílem občanů jednotlivých evropských zemí, ale protože žijeme v éře nepřímé, zastupitelské demokracie, z hlediska rozhodovacích procesů není tento rozdíl až tak významný. V každém případě se dá říci, že rozhodnutí o evropské měnové unii znamená nejdůležitější evropské ekonomické rozhodnutí od konce 2. světové války. Přesto se nemohu ubránit dojmu, že je problém evropské měnové unifikace – právě díky tomu, že se jedná převážně o projekt politický – trivializován, že jsou přeceňovány její nesporné (a nikým nezpochybňované) výhody a naopak, že jsou podceňovány nebo zcela opomíjeny i její stejně nesporné nevýhody.
Náklady a přínosy
Je celkem jasné, že je výhodou – ale jen pro toho, kdo se pohybuje, ne pro toho, kdo se nehýbá nebo hýbá málo, a ne pro toho, kdo si ve svých aktivitách vystačí s rozměrem jedné země – pohybovat se v jedné měnové oblasti, nemuset si každých několik kilometrů vyměňovat peníze (za nenulové transakční náklady), nebýt objektem nečekaných devalvací či revalvací a podobně. Na světě však není nic zadarmo a naším úkolem je zjistit, zda efekty měnové integrace pro občany jako celek převýší její náklady (či naopak) a v jakém to bude časovém období (jinak řečeno, zda budou či nebudou náklady a efekty v časové shodě).
To nejsou otázky triviální, to nejsou otázky euroskeptika. To jsou otázky zodpovědného politika a dodal bych ještě, politika, který prožil drtivou většinu svého života v komunistickém systému, jehož základní strukturální charakteristikou nebylo ani centrální plánování, ani státní vlastnictví, ani vedoucí úloha komunistické strany, ale priorita politiky před ekonomikou, resp. neskromná a nepokorná idea, že je možné, aby politika diktovala ekonomiku. To jsou otázky politika, který ví, že je evropská integrace naším společným osudem a který hledá, jak zařídit, aby byl její výsledek co nejlepší. Který navíc předpokládá, že se jeho země v dohledné době stane plnoprávnou a plnohodnotnou členskou zemí Evropské unie a že tam nebude chtít hrát okrajovou roli.
Optimální měnová oblast?
Z hlediska věcné podstaty problému nejde o nic více, ale ani o nic méně než o to, zda Evropa dnes je či není „optimální měnovou oblastí" (podle standardní definice Mundella z roku 1961), resp. pokud dnes není, zda ex-ante provedená měnová unifikace k vytvoření takové „oblasti“ přispěje a za jaké náklady.
Není sporu o tom, že je Evropská unie stále ještě charakterizována velmi heterogenní členskou základnou, že tedy dnešní patnáctičlenná EU není optimální měnovou oblastí. Tato heterogenita není překážkou pro nižší formy ekonomické integrace (jako je společný trh či celní unie), ale je překážkou pro vznik a bezkonfliktní fungování měnové unie – jak jsme se ostatně mohli velmi názorně přesvědčit při rozpadu československé měnové unie nebo na- opak při politicky motivované rychlé měnové unifikaci Německa. (Pokud bychom šli ještě dále do historie, mohli bychom např. spekulovat i o tom, zda to nebyla právě měnová unifikace Itálie po roce 1861, co přispělo ke zmrazení existující ekonomické nerovnosti mezi italským severem a jihem. Inspiruje mě k tomu nedávno publikovaná úvaha, zda se bývalá NDR nestane novým Mezzogiornem.)
Současně je třeba brát v úvahu, že k jistému homogenizačnímu procesu díky vědomým a záměrným hospodářsko-politickým opatřením dochází. Původní evropská šestka je jistě homogennější než dnešní patnáctka a než budoucí dvacítka či sedmadvacítka, takže podmnožina zemí EU optimální měnovou oblastí nepochybně je už dnes.
Jaké jsou příčiny dnes existující strukturální heterogenity evropských zemí, jaké budou její důsledky pro budoucí měnovou unii a co by mělo její nepříznivé důsledky minimalizovat?
Historicky dané rozdíly
Příčin heterogenity ekonomické struktury dnešní Evropy je několik.
Na straně jedné se jedná o přirozenou (i staletími lidské činnosti dotvářenou) vybavenost zemí jednotlivými výrobními faktory včetně takových veličin, jako je počasí, surovinová základna, přístup k moři atd. Tato vybavenost se v Evropě mezi jednotlivými zeměmi nepochybně značně liší, a tím se liší i dopady exogenních změn (šoků) na tu či onu ekonomiku. Existující rozdíly, které zde nechci (a nemohu) analyzovat, bych nepodceňoval. Jejich existenci ostatně dnes a denně dokumentuje vznikající napětí i uvnitř některých zemí Evropské unie (např. již zmíněný sever a jih Itálie). A je tomu tak i přesto, že je uvnitř zemí pocit solidarity nekonečně větší, než bude budoucí solidarita mezi jednotlivými zeměmi. Chtěl bych dodat, že odstranění tohoto problému nemá sebemenší souvislost s plněním tzv. maastrichtských kritérií. Ta se ho bezprostředně vůbec netýkají.
Druhou evropskou specifikou (např. vůči USA) jsou velmi odlišné „národní sklony", tradice, zvyklosti, které lze jen těžko měnit vzhledem k jejich dlouhodobé historické zakotvenosti, resp. jejich změna není v krátkém ani středním období proveditelná (úplně jinou věcí je, zda je vůbec žádoucí). Příkladů národních zvláštností by mohl být uveden nespočet, a i když existují nesporné odlišnosti i uvnitř dnešních zemí (a naopak některé podobnosti mezi zeměmi), odlišnosti mezi jednotlivými zeměmi budou nutně zdrojem budoucích konfliktů. Dá se proto předpokládat, že konflikt o rozsahu a trvání transferů z bohatších do chudších zemí a z rychle rostoucích do stagnujících zemí bude permanentní charakteristikou měnové unie.
Třetí odlišností je něco, co sice změnitelné je, ale co je v každém okamžiku stejnou daností jako počasí či zásoby zemního plynu (pro ekonoma je to veličinou predeterminovanou), a tím je převládající ideologie a z ní vyplývající konkrétní hospodářská politika, volba mezi konfliktními cíli i instrumentárium používané hospodářské politiky. Ani v tomto smyslu není Evropa jednotná, nenastal žádný „end of ideology" předvídaný např. F. Fukuyamou. Jsme země s vládami pravicovými i levicovými, politický souboj uvnitř zemí je stejně nesmiřitelný jako kdykoli jindy v minulosti a já jsem si jist, že tomu tak bude i kdykoli v budoucnosti. Sen některých evropských politiků o tom, že tyto spory v nadnárodní rovině odumřou, že pak převládne jakási nepolitická nebo nadpolitická racionalita, je výrazem jedné, velmi konkrétní a velmi známé ideologie. Ideologie, kterou nesdílím. Priority a preference jednotlivých zemí se liší dnes a lišit se budou i v budoucnosti.
Nutné důsledky
Toto jsou – jen velmi stručně naznačené – výchozí předpoklady pro jakoukoli seriózní diskusi o evropské měnové unii. Zavedení jednotné měny, resp. přesunutí jedné ekonomické veličiny z kategorie proměnných do kategorie konstant (eliminací měnového kurzu) bude znamenat
- výrazně větší než dosud nestejnoměrnost dopadů výkyvů světového hospodářství (ale i všech dalších exogenních vlivů) na jednotlivé země bez možnosti krátkodobého a střednědobého přizpůsobování v nominální rovině. Jak všichni dobře víme, maastrichtská konvergenční kritéria nezahrnují ani tempo ekonomického růstu, ani dynamiku produktu, mezd a zaměstnanosti. Tyto veličiny budou v jednotlivých zemích růst značně diferencovaným tempem. Podstatné je to, že tento rozdílný vývoj nebude vést ke změnám měnového kurzu, jako tomu bylo dosud,
- při politické neúnosnosti nárůstu rozdílů v ekonomické úrovni mezi jednotlivými zeměmi bude nutně nastávat zesilování mezistátních transferových plateb, a tím i centralizace státních rozpočtů do centra Evropské unie. Protože unie nebude ochotna dopustit žádné mimořádné komplikace (radši ani nepoužívám slovo bankrot) svého jednotlivého člena, dojde k dalšímu nárůstu solidárního charakteru unie. Díky tomu bude snížena autonomie národní fiskální politiky, rozhodovací pravomoc jednotlivých zemí a koneckonců národní politiky vůbec. To si někteří přejí a někteří nepřejí, což je legitimní. Nelegitimní je tento zásadní problém zamlčovat. Vezměme si jeden, snadno představitelný příklad. Země A bude mít obrovský deficit státního rozpočtu. Bude země B iniciovat změnu rozpočtové politiky země A? Bude dávat návrh na jakýsi vnější zásah? Bude mít právo tento zásah prosadit?
- změnou pravomocí mezi jednotlivými zeměmi a unií dojde k vychýlení v základní struktuře politických (a ústavních) institucí, což bude znamenat zřetelnou ideologickou změnu směrem od tradiční liberální (kontraktuární) pozice k více konstruktivistickému (politickému) řešení věcí. Je učebnicovou pravdou, že rostoucí vzdálenost místa, kde se rozhoduje, od jednotlivého občana vede k oslabování demokratického charakteru rozhodování. O tom ostatně svědčí i dnes časté diskuse o evropském „deficitu demokracie“. Jakkoli nepatří do mého slovníku termín subsidiarita, není pochyb o tom, že realizací měnové unie dojde k významnému posunu rozhodujících úrovní směrem nahoru. Nevím, zda si to všichni přejí.
Solidarita s otazníkem
Minimalizace nepříznivých důsledků zavedení měnové unie do nehomogenní oblasti závisí na dvou věcech: na míře flexibility dvou klíčových ekonomických veličin – mobility či rigidity výrobních faktorů a jejich cen a na míře autentické evropské solidarity.
Měnová unie bude o to snadnější, o co vyšší bude míra mobility základních výrobních faktorů, tedy práce a kapitálu (i když ani zde není symetrie - „greater labour mobility is a cementing force of the union, while greater capital mobility is not", P. Bolton and others, Economic Theories of the Break-Up and Integration of Nations, Brussels, ECARE, September 1995). Mobilita pracovních sil je v Evropě – ve srovnání s Amerikou – na neskonale nižší úrovni a pokud se nemýlím, nikdo v Evropě dnes nemá zájem na jejím zvýšení, mluvím-li o mobilitě mezi zeměmi. Domnívám se, že si nikdo nepřeje, aby docházelo k tzv. „hlasování nohama", aby se méně úspěšná země vylidňovala a úspěšnější naopak zaplňovala. Nemá-li k tomu docházet, musí buď nastat idylická éra zcela rovnoměrného, harmonického ekonomického růstu, nebo musí docházet k umělému dorovnávání rozdílů finančními dotacemi od úspěšnějších k méně úspěšným.
Narůstající mobilita kapitálu tento problém jen zesiluje, neboť kapitál jde za úspěchem.
Toto všechno bude doplňovat otázka cenová. Měnová unie bude o to komplikovanější, čím rigidnější budou ceny výrobních faktorů, opět zejména práce. Ze zkušenosti víme, že cena práce rigidní je. Bylo by třeba, aby byla eliminována „downward wage rigidity", aby v případě potřeby docházelo i k poklesu nominální mzdy. Znovu opakuji, že nebude k dispozici mechanismus pohybu měnových kurzů. Protože zvýšení mzdové flexibility nečekám, bude muset docházet k výrazným fiskálním přesunům.
A tím se dostáváme k mé poslední úvaze. Znovu a znovu se vrací otázka fiskálních přesunů a evropské solidarity. Tzv. kohezní fond, který byl založen maastrichtskou smlouvou, představuje jakousi předzvěst budoucího evropského fiskálního mechanismu s tím rozdílem, že půjde o daleko větší finanční částky. Každý politik ví, že jednoprocentní zvýšení či snížení podílu státního rozpočtu na hrubém domácím produktu uvnitř země vede k občasnému pádu vlády či ke změně volebního výsledku. Představa, že evropské daně a evropské transferové platby budou zařazeny jaksi „před závorku“, že o ně vůbec nepůjde, že ty zůstanou mimo standardní politické souboje, se mi jeví jako zcela nerealistická a jako nebezpečná zároveň.
Vztah jednotlivce – občana a jakékoli nadjednotlivcové struktury – je alfou a omegou politických diskusí v každé demokratické společnosti a musí tomu tak být i v budoucí Evropě. Jako politik si mohu přát, aby bylo něco, co mohu rozhodovat „před závorkou", jako občan si ale přeji, aby toho bylo co nejméně.
Začal jsem tím, že vznik evropské měnové unie považuji za největší poválečnou evropskou změnu, kolaps komunismu ve východní části Evropy nevyjímaje. Je třeba o tom vážně diskutovat. Nejen o problémech cílového řešení, ale i o problémech přechodu z jednoho systému k druhému. Je dobře, že nám k tomu letošní Europäisches Forum Alpbach dává tak mimořádnou příležitost.
Vystoupení na Evropském fóru, Alpbach, 28. 8.1996
